TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS GABINETE DA 5ª RELATORIA

8. VOTO Nº 229/2021-RELT5

8.1. Cuida-se do exame da Prestação de Contas de Ordenador de Despesas do Fundo Municipal de Saúde de Araguaína -TO, de responsabilidade do senhor Jean Luis Coutinho Santos, relativa ao exercício financeiro de 2019 (autos nº 3266/2020).

8.2. Referida Prestação de Contas foi instruída com os demonstrativos contábeis, consoante determina o artigo 101 da Lei nº 4.320/64, bem como os demais documentos e relatórios exigidos pela Instrução Normativa TCE/TO nº 07/2013 e alterações, encaminhada por intermédio do SICAP/Contábil, 7ª remessa, assinada digitalmente pelo gestor, responsável pelo controle interno e o contador, os quais evidenciam os resultados da gestão orçamentária, patrimonial e financeira do órgão.

8.3. Consoante relatado, em atendimento à citação promovida mediante o Despacho nº 222/2021, o senhor Jean Luis Coutinho Santos, gestor (itens 1 a 5) e o senhor Auberany Dias Pereira, contador (itens 3 a 5), encaminharam arrazoado por meio do expediente nº 199/2021, via SICOP (evento 14), cujos argumentos serão cotejados adiante à medida que examinados os indícios de irregularidades.

Da Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial

a) Gestão Orçamentária

8.4. O Balanço Orçamentário evidencia que as receitas e transferências financeiras recebidas totalizaram o montante de R$113.777.601,27 e as despesas empenhadas totalizaram R$108.389.216,48, resultando em superávit orçamentário, consolidado de R$4.428.384,79. Entretanto, o quadro a seguir demonstra o resultado por fonte de recurso:

Tabela 01 - Resultado orçamentário por fonte de recurso

Nota: A diferença entre o total das despesas empenhadas de R$108.389.216,48 e o valor citado no quadro de R$109.349.216,48 refere-se às transferências concedidas de R$960.000,00

8.4.1. Constata-se que houve a contabilização na conta contábil nº 4.5.1.12.01.01.02.02, referente à transferência financeira recebida de outra entidade-Recursos ASPS no montante de R$34.193.681,45, superior ao percentual mínimo obrigatório de 15% da receita base de cálculo de R$ R$220.136.745,71 que perfaz R$33.020.511,76, resultando em uma diferença a maior de R$1.173.169,69, indicando erro contábil.

8.4.1.1. Em relação às transferências recebidas na conta contábil 4.5.1.2.01.01.01.02.000 - transferência financeira Recursos Livre de R$5.947.800,79, foi realizada a transferência para outra entidade na quantia de R$960.000,00, reduzindo o valor para R$4.987.800,79.

8.4.1.2. Considerando uma análise por fonte de recurso, verifica-se que ocorreu o pagamento de despesa processada na fonte de recurso 10-próprio com aqueles transferidos a maior na fonte 040-ASPS de R$884.957,07. O quadro a seguir apresenta o resultado orçamentário por fonte de recurso:

Tabela 02 – Resultado Orçamentário após correção das fontes de recurso

8.4.1.3. Em resumo, o resultado orçamentário foi deficitário na fonte de recurso 010 (próprio) no montante de R$2.724.604,62, porém não foi objeto de análise no relatório técnico nº 124/2021, por consequência não ensejou em citação.

Do reflexo das despesas de exercícios anteriores no resultado orçamentário e financeiro

8.5. Não obstante, o responsável foi citado a apresentar esclarecimento sobre a realização de despesas de exercícios anteriores no montante de R$5.596.280,52, da competência de 2019, sem registro no passivo com atributo “p” (Item 4.1.2 do relatório), verifica-se uma diferença de R$750.033,96 entre o valor lançado no quadro 6 (item 4.1.2) de R$ 5.596.280,52 e o valor verificado no balancete da despesa e o arquivo de relação de empenhos, extraídos do SICAP/Contábil, exercício de 2020, por fonte de recurso no valor de R$4.846.246,56. Segue o detalhamento:

8.5.1. Destaca-se que em 2018, o Tribunal Pleno aprovou a Resolução nº 265/2018 – TCE/TO, que reforçou a obrigatoriedade do registro orçamentário, financeiro e patrimonial por competência. Em complemento, a utilização de contas específicas para o registro dessas despesas sob o aspecto patrimonial constitui medida eficaz para a transparência. Entretanto, apenas essa iniciativa não se demonstra suficiente para o controle pleno das disposições dos artigos 29 a 38 da LC nº 101/2000.

8.5.2. Por outro lado, o controle financeiro  e contábil era exercido pela Secretaria da Fazenda, segundo o  Decreto Municipal nº 173/2019[1], em especial os artigos 13 c/c 15, por considerar que a unidade gestora não é órgão  arrecadador referente ás fontes de recursos 010 (própria) e 40 (ASPS), mas sim dependente de repasse de recursos financeiros pela Secretaria da Fazenda. 

8.5.3. Isto posto, faz-se necessário expedir determinação ao atual Prefeito e ao Presidente do Poder Legislativo para que sejam adotadas medidas articuladas a fim de que o orçamento do Munícipio contemple as despesas imprescindíveis ao funcionamento de cada Unidade Gestora, com o propósito de evitar o comprometimento dos orçamentos futuros com despesas já realizadas, prejudicando o alcance das metas e os resultados fiscais. 

8.5.4. Acrescenta-se a essa determinação a adoção de ações com vistas a fortalecer os instrumentos de planejamento e controle da execução orçamentária, de forma a impedir que despesas dos órgãos e entidades da administração indireta a eles vinculadas sejam executadas sem dotação orçamentária suficiente, prática essa que fere as disposições do artigo 167, inciso II da Constituição e artigos 15, 16 e 37, inciso IV da LC nº 101/2000.

8.5.5. Feitas essas considerações, deixo de acolher as alegações quanto à ausência de registro da despesa no passivo “P”, com reflexo no resultado orçamentário e financeiro, entretanto, por considerar que a unidade gestora não tinha em sua plenitude autonomia orçamentária, financeira, vez que o controle era exercício pela Secretaria da Fazenda, converto-as em ressalvas e determinações.

8.5.6. Inclusive as despesas classificadas no elemento de despesa 92- DEA, sem os respectivos registros patrimoniais impactam nos Demonstrativos Fiscais: Relatório Resumido de Execução - RREO e o Relatório de Gestão Fiscal – RGF, que devem ser objeto de Fiscalização e Acompanhamento, tempestivamente, por meio de processo próprio com a expedição de alertas e a avalição das condutas dos ordenadores de despesas e do chefe do Poder Executivo no contexto da gestão, segundo a Instrução Normativa TCE/TO nº 002/2017.

8.5.7. Assim, devem ser expedidas determinações aos atuais gestores para que fortaleçam os instrumentos de planejamento e controle da execução orçamentária, de forma a impedir que despesas dessa unidade sejam realizadas sem o registro orçamentário, financeiro e patrimonial na sua respectiva competência.

8.5.8. Em complemento, determinar à Diretoria Geral de Controle Externo que:

I- por meio da Comissão de Integração do SICAP – que em complemento a Resolução Plenária nº 265/2018, publique Nota Técnica contendo os procedimentos contábeis para lançamento das despesas no momento do fato gerador, as quais não foram processadas no orçamento e faça a inclusão dessas despesas nos Demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

II- com fundamento na IN TCE/TO nº 02/2017, faça a abertura, tempestiva, dos processos de acompanhamento dos demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal do Poder Executivo Estadual e Municipal de dos demais Poderes e Órgãos.

b) resultado financeiro

8.6. Relativamente ao resultado financeiro, ao comparar o ativo financeiro no valor de R$13.222.955,11 e o passivo financeiro no importe de R$3.947.449,78, nota-se que a unidade gestora apresentou um superávit financeiro equivalente a R$9.275.505,33, considerando todas as fontes de recursos.

8.6.1. Ao avaliar o resultado por fonte de recurso e a inclusão das despesas de exercícios anteriores, o quadro a seguir demonstra o resultado por fonte de recurso:

8.6.2. Tendo em conta as informações acima mencionadas, não será considerado, nestas contas, o déficit financeiro por fonte de recursos e o impacto das despesas de exercícios anteriores, vez que não foi objeto de citação.

8.7. Sobre o saldo de R$184.924,27, evidenciado na conta 1.1.3.4 - Créditos por Danos ao Patrimônio, item 4.3.1.2.1 do relatório, a defesa não informou as providências tomadas para identificar os fatos que deram origem e as respectivas responsabilidades, tendo em vista que o saldo anterior era de R$119.500,71 e, no exercício, ocorreu um acréscimo de R$51.079,39 referentes ao aviso de débito nas contas correntes 624.177-3 (R$23.955,12), 71.060-7 (R$1.055,29) e 1.238-1 (R$26.068,98). No entanto, pode ser objeto de ressalvas e determinação para que a Controladoria Geral do Município acompanhe a regularização da respectiva conta.

8.8. Em relação à divergência entre o arquivo conta disponibilidade que registrou saldo maior que o ativo financeiro nas fontes de recursos 070 e 401, em desacordo com a Lei nº 4.320/64 (Item 4.3.2.5.1 do relatório), está demonstrado no quadro a seguir:

8.8.1. Sobre esse fato a defesa não esclareceu as divergências entre o arquivo da disponibilidade e o ativo financeiro, apenas afirmou que, no exercício, foi apurado superávit financeiro. No entanto, a diferença entre as duas informações é de R$3.233.615,58, indica erro nos registros da Disponibilidades por Destinação de Recursos, o que requer a expedição de determinação para que faça conferência dos registros desde a classificação da receita à realização do pagamento por fonte de recurso.

Do registro contábil das despesas vinculadas ao regime próprio e geral de previdência.

a) Regime Geral de Previdência

8.9. Com relação ao registro contábil da contribuição patronal vinculada ao regime geral de previdência, adoto o cálculo descrito no relatório técnico nº 124/2021, que atingiu o percentual de 21,15%, dado que as remunerações que compõem a base de cálculo foram de R$16.152.876,38 e a contribuição patronal de R$3.416.512,73, em conformidade com o mínimo obrigatório de 20%, previsto no artigo 22, inciso I da Lei nº 8.212/1991.

b) Regime Próprio de Previdência - RPPS

8.10. Em referência ao registro contábil da contribuição patronal vinculada ao Regime Próprio de Previdência, verifica-se que não ocorreu a execução da despesa e o lançamento (contas de variações patrimoniais), logo não foi efetuado o registro contábil no percentual mínimo de 16%, que representou R$4.503.548,87 do montante de R$28.147.180,47 da base de cálculo.  

8.10.1. A defesa afirma que as competências 01 a 07/2018 foram objeto de parcelamento. Em relação ao exercício de 2019, a contribuição patronal foi objeto de compensação financeira decorrente de erro ao fixar a alíquota de 22%  por decreto, superior a 16% estipulado em lei, gerando um saldo credor em favor do município, em face da revogação do Decreto nº 115/2010  pelo Decreto nº 162, de 08 agosto de 2019.

8.10.3. Quanto à forma da fixação da alíquota da previdência requer uma análise específica, incluindo, entre outros aspectos a saúde financeira do instituto de previdência por meio da avaliação atuarial e da legalidade nos termos da Nota Técnica nº 04/2012/CGNAL-CGACI/DRPSP/SPPS/MPS, de 18 de dezembro de 2012. Contudo, neste momento, faz-se uma avaliação sobre o aspecto quanto às normas de contabilidade aplicada ao setor público, especificamente sobre a ótica do instituto de compensação/restituição, conforme o artigo 170 do Código Tributário Nacional assim definiu:

Art. 170. A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda pública.  (grifei)

8.10.4. Explico: o Regime Próprio de Previdência efetua o empenho e a liquidação no CNPJ da unidade gestora credora, no montante a ser compensado, vez que são recursos repassados em anos anteriores, ao passo que unidade gestora empenha e liquida as despesas com a contribuição patronal no CNPJ da previdência própria, ou seja, a compensação ocorre no momento do pagamento, ficando registradas as despesas e as receitas nos entes.

8.10.5. Inclusive o Decreto nº 3048/99, que aprovou o Regulamento da previdência Social, determinou no seu artigo 225, § 13, I o cumprimento ao princípio contábil do regime de competência. 

8.10.6. Assim, não há no ordenamento jurídico a previsão legal para realizar compensação de créditos financeiros relativos à despesa não processada no orçamento, por tratar-se de órgão público, cujas regras estão contidas nos princípios elencados no artigo 37 da Constituição Federal.

8.10.7.  Porém, ao analisarmos documentos apresentados pela defesa, sendo eles: Ofícios Sefaz nº 496/2019, 509/2019 e Parecer nº 57/2019 de autoria do Instituto de Previdência e a Ata de Reunião Extraordinária do Conselho Fiscal, vislumbra-se que essa transação ocorreu entre o senhor Fabiano Francisco de Souza, Secretário da Fazenda e o Senhor Carlos Murad, Presidente do IMPAR, impedindo nesse momento, examinar a conduta deste gestor.

8.10.8. Feitas essas ponderações, deixo considerar essa irregularidade referente ao registro da contribuição patronal, determino o envio do relatório, voto e Decisão acompanhados dos documentos contidos no evento 14 à Secretaria da Previdência Social vinculada ao Ministério da Economia para conhecimento e providências que entender necessárias.

Demonstrativo das Receitas e Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde.

8.11. Conforme informado no item referente à análise do resultado orçamentário de que as receitas que compõem o mínimo obrigatório da saúde não foram contabilizadas na fonte de recurso 40 - ASPS e, com isso, prejudicou a apuração do percentual mínimo de 15%, vejamos:

8.11.1. No exercício, aplicou em Ações e Serviços Público de Saúde o montante de R$44.390.112,56 que representou 20,16%, sendo 15% na fonte de recursos 40- ASPS e 5,16% na fonte de recursos 10- próprios, das Receitas base de cálculo de R$220.136.745,71, em conformidade com disposto no art. 7º da Lei Complementar nº 141/2012.

8.11.2. Quanto à divergência entre os índices de saúde informado ao SICAP_Contábil e SIOPS, deixo de acolher os argumentos da defesa, haja vista que o erro aconteceu no município ao realizar a classificação das contas contábeis de receitas nas contas especificas e, em consequência, alterou o percentual junto ao SICAP/Contábil. Entretanto, acompanho a equipe técnica em convertê-la em ressalvas, vez que ambos os percentuais ficaram acima do mínimo obrigatório (Item 5.1 do relatório).

8.12. Sobre o processo apenso nº 13743/2019 que se refere à auditoria de regularidade realizada no Fundo Municipal de Saúde de Araguaína, com foco na aquisição de medicamentos, o relatório de auditoria nº 16/2020 concluiu pela ausência de irregularidade na amostra analisada.

8.13. Feitas essas considerações, constata-se que a informação contábil não representou adequadamente a posição orçamentária, financeira e patrimonial do Fundo Municipal de Saúde de Araguaína -TO, em 31/12/2019, pois as operações ora analisadas estão em desacordo com os princípios fundamentais de contabilidade pública.

8.14. À luz desses argumentos, acompanho das manifestações do Corpo Especial de Auditores e do Ministério Público de Contas, VOTO no sentido de que este Tribunal de Contas adote as seguintes providências:

8.15. Julgar REGULARES COM RESSALVAS as presentes contas de ordenador de despesas, prestadas pelo senhor Jean Luis Coutinho, gestor do Fundo Municipal de Saúde Araguaína – TO, no exercício financeiro de 2019, com fundamento nos artigos 85, II e 87, Lei nº 1.284/2001 c/c art. 76, §§2º e 4º, do Regimento Interno. Quais sejam:

1. Despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 5.596.280,52, realizadas no exercício de 2020, da competência de 2019, sem registro no passivo "P" (Item 4.1.2 do relatório);

2. Ausência de registro contábil da contribuição patronal vinculado ao Regime Próprio de Previdência (item 4.1.3 do relatório);

3. Conforme evidenciado no quadro (11 – Ativo Circulante), observa-se o valor de R$ 184.924,27 na conta 1.1.3.4 - Créditos por Danos ao Patrimônio, no entanto, ao analisar as Notas Explicativas da entidade não encontramos as informações solicitadas pela IN TCE-TO nº 4/2016 (Item 4.3.1.2.1 do relatório);

4. As disponibilidades (valores numerários) enviadas no arquivo conta disponibilidade, registram saldo maior que o ativo financeiro nas fontes de recursos 070 e 401, em desacordo a Lei nº 4.320/64 (Item 4.3.2.5.1 do relatório);

5. Destaca-se que houve divergência entre os índices de saúde informado ao SICAP_Contábil e SIOPS, em desconformidade ao que determina o art. 4º, incisos VIII e IX da Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011. (Item 5.1 do relatório).

 8.16. Determinar:

I – Ao Chefe do Poder Executivo e ao Ordenador de Despesa da Unidade Gestora da Controladoria que:

a) Adote medidas articuladas a fim de que o orçamento do Munícipio contemple as despesas imprescindíveis ao funcionamento de cada Unidade Gestora, com o propósito de evitar o comprometimento dos orçamentos futuros com despesa já realizadas, prejudicando o alcance das metas e os resultados fiscais de forma a impedir que despesas dos órgãos e entidades da administração indireta a eles vinculadas sejam executadas sem dotação orçamentária suficiente, prática essa que fere as disposições do artigo 167, inciso II da Constituição e artigos 15, 16 e 37, inciso IV da LC nº 101/2000.

b) Determinar a Secretaria da Fazenda juntamente com a Controladoria Geral do Município que expeça norma sobre os procedimentos contábeis, orçamentários e financeiros, indicando as responsabilidades das unidades gestoras, diretas e indiretas, quanto à autonomia na execução orçamentária e financeira.

8.17. Recomendar ao Chefe do Poder Legislativo que:

a) o Parlamento ao analisar as peças orçamentárias avalie e fortaleça os instrumentos de planejamento e controle da execução orçamentária, de forma a impedir a realização de despesas sem o registro orçamentário, financeiro e patrimonial na sua respectiva competência, preservando o equilíbrio fiscal.

8.18. Determinar a Diretoria Geral de Controle Externo – TCE/TO que:

a) publique Nota Técnica contendo os procedimentos contábeis para lançamento das despesas no momento do fato gerador, as quais porventura não foram processadas no orçamento e faça a inclusão dessas despesas nos Demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

c) faça a abertura dos processos de acompanhamento dos demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal do Poder Executivo Estadual e Municipal e dos demais Poderes e Órgãos, com fundamento na IN TCE/TO nº 02/2017.

8.19. Determinar à Secretaria da Primeira Câmara que:

I - cientifique atual Gestor (a) e contador quanto ao cumprimento da Resolução Plenária 265/2018;

II - dê ciência ao gestor(a), à época, desta Decisão, relatório e voto que a fundamentam;

III - cientifique o responsável pela Controladoria Geral do Município desta Decisão;

IV - dê ciência ao Chefe do Poder Legislativo desta decisão;  

V - encaminhe à Secretaria da Previdência Social vinculada ao Ministério da Economia cópia dos documentos contidos no evento 9, acompanhados do Relatório, Voto e Decisão para conhecimento e providências que entenderem necessárias quanto ao RPPS.

VI - publique esta decisão no Boletim Oficial do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, de modo que surta os respectivos efeitos legais.

VII -  cientifique a Diretoria Geral de Controle Externo desta Decisão.

8.20. Determinar, ainda, ao atual gestor e seu respectivo controle interno, a adoção das medidas necessárias à correção dos procedimentos inadequados analisados nos autos, de modo a prevenir a ocorrência de outros semelhantes.

8.21. Após cumpridas as determinações supra e a ocorrência do trânsito em julgado, encaminhe-se à Coordenadoria do Protocolo Geral para as providências de praxe.

Documento assinado eletronicamente por: ORLANDO ALVES DA SILVA, CONSELHEIRO(A) SUBSTITUTO(A), em 01/10/2021 às 17:39:09, conforme art. 18, da Instrução Normativa TCE/TO Nº 01/2012.

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